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Intervention en séance sur la protection de l'enfant PDF Imprimer Envoyer
Jeudi, 11 Décembre 2014 11:03

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Déposée par notre collègue Muguette Dini et moi-même en septembre dernier, la proposition de loi relative à la protection de l’enfant que je vous présente aujourd’hui fait directement suite au rapport d’information que la commission des affaires sociales nous a confié en début d’année. 
Ce texte s’appuie également sur nos expériences à Muguette Dini et moi-même, en tant que Vice-présidentes Enfance-familles au sein de nos départements respectifs.

En outre, étant membre de plusieurs instances nationales relatives à l’enfance, à la famille, à la protection de l’enfance et à l’adoption, je me suis largement nourrie des constats et propositions émanant de ces différentes instances.
Plusieurs propositions trouvent également leur source dans les préconisations de récents rapports du Défenseur des Droits, de l’Inspection Générale des affaires sociales (IGAS), de l’Observatoire National de l’Enfance en Danger (ONED), du Groupement d’intérêt public pour l’Enfance en danger (GIPED) qui gère le 119 numéro d’appel Allo enfant en danger ou d’organisations professionnelles et associatives reconnues.


C’est donc l’enseignement acquis par toutes ces expériences et travaux qui me conduit à porter devant vous cette proposition de loi.
Ce texte n’est pas révolutionnaire. C’est un texte responsable qui vise à apporter des solutions concrètes à des situations vécues par des enfants. Il vise à remettre au centre l’intérêt de l’enfant car force est de constater à l’occasion de drames qui ont endeuillé notre pays, comme la mort de la petite Marina,  que, de nos jours encore, des dysfonctionnements inter-institutionnels peuvent entrainer le martyr et la mort d’enfants. Je fais notamment référence ici aux constats contenus dans le rapport du Défenseur des Droits.

Sans aller jusqu’à des drames de ce type, nous savons que des destins d’enfants sont suspendus à des décisions légales que ce soit pour les extraire de leur famille déficiente ou maltraitante ou pour les réinscrire dans une nouvelle histoire familiale. Je pense ici aux enfants maintenu dans le dispositif de la Protection de l’enfance qui pourraient bénéficier d’une nouvelle adoption plénière ou d’une adoption simple. Car, on n’a encore rien trouvé de mieux qu’une famille pour élever un enfant.  Une famille pour la vie !

Notre rapport d’information, présenté en juin dernier,  dresse un état des lieux de la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Cette loi est considérée comme une bonne loi mais elle nécessite quelques aménagements et compléments. Ainsi notre rapport  formule une cinquantaine de propositions pour accroître l’efficacité de cette politique qui concerne près de 300 000 jeunes pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE) chaque année et à laquelle les départements consacrent annuellement environ 7 milliards d’euros, soit environ 20 % de leurs dépenses d’action sociale. Ce qui est considérable !

Sept ans après la promulgation de cette loi, force est en effet de constater que, malgré des avancées majeures, son application se caractérise par des inégalités territoriales, des retards et des inerties. Elle n’apporte en outre pas de réponses satisfaisantes au problème de l’instabilité des parcours de prise en charge de certains enfants.
Nous devons donc continuer à encourager l’adaptation des pratiques professionnelles et faire évoluer la loi sur certains points précis. C’est l’objet de cette proposition de loi qui comporte trois volets :

- l’amélioration de la gouvernance de la protection de l’enfance ;

- la sécurisation du parcours de l’enfant ;

- et la recherche d’une plus grande stabilité, avec en particulier l’adaptation du statut du mineur qui fait l’objet de placements longs.

S’agissant tout d’abord de la gouvernance, malgré des avancées locales évidentes liées à l’engagement des Conseils généraux et de leurs professionnel-les, le constat général est celui d’une coopération globalement insuffisante et d’un cloisonnement encore très marqué entre les différents secteurs d’intervention. Certes, l’existence de pratiques et d’interprétations disparates est inhérente à toute politique décentralisée. Une coordination a minima s’avère néanmoins indispensable, ne serait-ce qu’au regard des enjeux d’égalité de traitement. À cet égard, il manque à la politique de protection de l’enfance un cadre qui permette de lui donner une réelle impulsion nationale.

C’est pourquoi l’article 1er vise à créer une instance nationale, placée auprès du Premier ministre afin de regrouper l’ensemble des ministères et concernés. Ce « Conseil national de la protection de l’enfance » serait chargé de proposer au Gouvernement les orientations nationales de la politique de protection de l’enfance et d’en évaluer la mise en œuvre. La commission a en outre jugé utile de lui conférer une mission de promotion de la convergence des bonnes pratiques.

L’article 2 vise à rendre effective l’obligation légale de formation initiale et continue des acteurs de la protection de l’enfance. A cet effet, les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE) se verront confier une mission de programmation et d’évaluation des formations dispensées dans ce domaine. Nous le savons, il faut apprendre à repérer les signes de négligences, de maltraitance chez un enfant. C’est une étape déterminante dans la protection d’un enfant.

Des marges de progression existent également pour rendre le dispositif de repérage des situations de danger, piloté par les Crip encore plus performant. Les professionnels de santé, les médecins généralistes, sages-femmes, puéricultrices notamment,  sont un maillon essentiel de la protection de l’enfance car ils sont les acteurs de proximité les plus à même de détecter les signes de maltraitance. Pourtant, le milieu médical représente une très faible part des sources d’informations préoccupantes et des signalements.

Plusieurs éléments expliquent cette situation : le manque de formation aux problématiques de l’enfance en danger, une méconnaissance des procédures mises en place à l’échelle du département, un certain isolement professionnel, qui touche notamment  les médecins libéraux ou encore la crainte de d’éventuelles poursuites judiciaires pour dénonciation calomnieuse notamment.

Pour apporter une première réponse à cette situation, l’article 4 de la proposition de loi prévoit la désignation, dans chaque service départemental de PMI, d’un médecin référent « protection de l’enfance » chargé d’établir des liens de travail réguliers entre les services départementaux, les médecins libéraux et hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département.

J’en viens aux dispositions relatives à la sécurisation du parcours de l’enfant protégé.

En premier lieu, les articles 5 à 7 visent à renforcer le rôle du projet pour l’enfant (PPE) en définissant mieux son contenu et ses modalités d’élaboration.
Elaboré pour chaque enfant bénéficiant d’une intervention de l’assistance éducative, ce document est l’un des principaux apports de la loi de 2007. C’est un outil qui doit permettre de coordonner les actions des différents acteurs appelés à intervenir auprès de l’enfant, de telle sorte que son intérêt soit le principe directeur de toute prise en charge. Il implique également les parents le cas échéant et l’enfant lui-même en fonction de son degré de maturité. Il est toutefois utilisé de manière inégale par les services départementaux, qui le considèrent encore trop souvent comme une lourdeur administrative. Il nous a paru important de réaffirmer l’importance du PPE comme étant l’outil de coordination et de projection au service du parcours de l’enfant.

Le PPE devra être régulièrement actualisé, ce qui est encore trop rarement le cas, et l’examen de la situation de l’enfant par une commission pluridisciplinaire, prévu par l’article 7, permettra de d’assurer de la bonne mise en œuvre de ce projet. Il s’agit d’imposer l’étude régulière des situations des enfants qui ne peuvent retourner rapidement vivre dans leur famille afin d’éviter de perdre du temps dans l’élaboration d’un nouveau projet de vie si tel est le cas.

Les décisions relatives à l’enfance comptent parmi les plus lourdes de conséquences. Aussi, il m’a paru indispensable que l’étude des situations soit pluridisciplinaire à l’instar d’autres instances comme le Conseil de famille, les Commissions locales d’insertion ou les Commission d’accès aux droits dans le cadre du handicap. Il s’agit aussi de pousser la logique de la décentralisation jusqu’au bout en associant les élu-es à ces instances car c’est une politique  qui demeure trop méconnue au sein des Conseils généraux alors que le budget consacré et les responsabilités qui pèsent sur les épaules du Président du conseil général sont considérables. L’anonymat des dossiers et l’obligation de secret professionnel qui s’impose à tous les membres de cette commission apporteront toutes la garanties quant à la confidentialité des situations.

L’argument qui fait craindre que cette obligation soit trop chronophage au niveau des départements ne me semble pas fondé. En effet, se pencher régulièrement sur les situations et sur l’avenir des enfants sera de nature à trouver collectivement des solutions avant que les situations ne deviennent trop complexes. Nous le savons par expérience, ce sont ces enfants, ces jeunes qui lorsqu’ils sont dans l’impasse, mobilisent du temps professionnel -et des dépenses publiques- importants sans pour autant déboucher sur des solutions satisfaisantes. L’ex-Vice-présidente Enfance-famille que je suis en sait quelque chose !

Afin de ne pas alourdir inutilement les procédures, la commission des affaires sociales a limité la saisine obligatoire de cette commission pluridisciplinaire aux cas préoccupants ainsi qu’aux enfants en bas âge. Quel qu’en soit son périmètre, cette disposition laisse présager un changement profond dans l’approche concertée de la Protection de l’enfance.
Le Projet pour l’Enfant devra par ailleurs prévoir les modalités selon lesquelles les actes usuels de l’autorité parentale, sources de difficultés voire de conflits dans la prise en charge de l’enfant au quotidien, pourront être exercés, notamment par les assistants familiaux.

Toujours dans la perspective d’améliorer le suivi de l’enfant placé, l’article 9 vise à enrichir le contenu du rapport annuel établi par le service de l’ASE par une analyse de l’état de santé physique et psychique de l’enfant, de son développement, de sa scolarité, de sa vie sociale, de ses relations familiales, et par une référence à son projet de vie. La commission des affaires sociales a adopté un amendement visant à ce qu’un référentiel commun, approuvé par décret, fixe le contenu et les modalités d’élaboration de ce rapport.

En deuxième lieu, plusieurs articles de la proposition de loi visent à garantir une plus grande stabilité des parcours des enfants pris en charge par l’ASE.

Notre système de protection de l’enfance donne la priorité à la politique de soutien à la parentalité, l’éloignement du milieu familial n’étant envisagé qu’en dernier recours ou en cas de maltraitances. Cependant, malgré les différentes aides qui peuvent leur être apportées, certaines familles, pour des raisons diverses, ne sont durablement plus en mesure d’assurer le développement et l’éducation de leurs enfants dans des conditions satisfaisantes.

Dans certains cas, et lorsque la famille est à l’origine de faits pénalement condamnables, le maintien des liens peut même être nocif pour l’enfant. Les enfants concernés par ces situations sont alors placés auprès de l’ASE pendant une période généralement longue, qui peut durer jusqu’à leur majorité. Leur prise en charge se heurte aujourd’hui à deux problèmes majeurs : la trop grande instabilité de leur parcours, qui se caractérise par des changements fréquents de lieux d’accueil, et l’absence de perspective quant à une possible évolution de leur statut juridique, qui leur permettrait de bénéficier d’une « seconde chance familiale ».

Il apparaît donc tout d’abord indispensable d’encadrer les changements de lieu d’accueil envisagés par l’ASE. L’article 8, dans sa rédaction issue des travaux de la commission, prévoit ainsi que lorsque les services de l’ASE envisagent de manière unilatérale de changer le lieu d’accueil du mineur pris en charge, ils doivent en aviser le juge. En application de l’article 375 du code civil, ce dernier pourra se saisir d’office, s’il l’estime nécessaire au regard de l’intérêt de l’enfant, pour ordonner le maintien de l’enfant dans son lieu d’accueil, après avoir entendu les personnes concernées.

Il arrive en effet que l’ASE confie l’enfant à une nouvelle famille, alors que ni lui, ni sa précédente famille d’accueil ne souhaitaient cette modification. Si une telle décision peut être motivée par des raisons légitimes, il arrive qu’elle ne le soit pas. En tout état de cause, elle n’est pas sans conséquence pour l’enfant et la famille d’accueil qui, avec le temps, ont tissé des liens affectifs parfois très forts.

L’article 11 vise quant à lui à ce qu’une solution pérenne, garantissant la stabilité des conditions de vie de l’enfant et lui offrant une continuité relationnelle, affective, éducative et géographique, soit trouvée pour les enfants dont le placement s’inscrit dans la durée. Cette solution pérenne peut passer par un placement de longue durée, une délégation totale ou partielle de l’autorité parentale ou encore une adoption. Au-delà d’une certaine durée de placement, le service de l’ASE devra donc examiner l’opportunité d’autres mesures, à charge ensuite pour lui de mettre en œuvre la solution retenue, le cas échéant en saisissant le juge compétent.

En troisième lieu, il convient d’assurer une meilleure prise en compte des droits de l’enfant dans la procédure d’assistance éducative. Le juge a la possibilité de désigner un administrateur ad hoc, c’est-à-dire une personne qui se substitue aux représentants légaux de l’enfant mineur pour protéger ses intérêts et exercer ses droits. Cette possibilité est cependant insuffisamment exploitée en raison de la pénurie d’administrateurs ad hoc, si bien qu’au final, c’est souvent le conseil général qui est désigné par défaut. Cette solution de substitution n’est pas satisfaisante car elle crée une confusion entre la mission générale de protection de l’enfance qui incombe au conseil général et la mission plus particulière de représentation de l’enfant qui doit échoir à une personne « extérieure ».

L’article 17 prévoit donc que l’administrateur ad hoc, désigné par le juge pour représenter les intérêts de l’enfant lorsque ceux-ci sont en opposition avec les intérêts des représentants légaux, doit être indépendant du service gardien.

Au-delà de l’enjeu de stabilisation des parcours, il convient de s’interroger sur le statut des enfants placés sur le long terme.

Pour se construire, ces enfants, durablement voire définitivement éloignés de leur famille d’origine, ont besoin de développer une relation d’attachement et d’appartenance à une autre famille, qui peut être une famille d’accueil, un tiers digne de confiance ou une famille d’adoption. Si en France l’accueil familial demeure la solution privilégiée, l’adoption en tant que modalité de protection de l’enfance n’est que très peu entrée dans les mentalités et dans la pratique. Elle permet pourtant de construire des projets de vie adaptés à la situation de certains enfants.

Plusieurs articles du texte initial visaient à encourager cette démarche. L’article 12 prévoit de rendre irrévocable l’adoption simple pendant toute la durée de la minorité de l’enfant sauf en cas de motifs graves à la demande du ministère public. Il s’agit de permettre à l’enfant et à sa famille adoptive d’inscrire leur histoire familiale dans une plus grande stabilité juridique.  L’article 14 ouvre quant à lui la possibilité de ré-adopter par la voie de l’adoption plénière des enfants déjà adoptés sous ce régime mais devenus pupilles de l’État. Ces situations concernent heureusement très peu d’enfants mais ceux-ci se trouvent dans une impasse préjudiciable que je propose de dépasser en leur permettant une nouvelle adoption plénière.

Dans un premier temps la Commission n'a pas souhaité maintenir ces deux articles. Cependant, à l'occasion de l'examen des amendements extérieurs sur le texte de la commission, celle-ci a donné un avis favorable aux amendements qui les rétablissent dans leur version initiale.

L’article 15 vise à mieux prendre en compte l’intérêt de l’enfant dans la procédure d’adoption en rendant systématique son audition par le juge, selon des modalités adaptées à son degré de maturité. La proposition tendant à rendre systématique la désignation d’un administrateur ad hoc n’a pas été retenue, la commission jugeant l’état actuel du droit satisfaisant.

L’article 18 de la proposition de loi vise ensuite à mieux reconnaître les situations de délaissement parental. En l’état actuel du droit, la déclaration judiciaire d’abandon, qui est l’étape préalable à l’admission de l’enfant en qualité de pupille de l’Etat et à son adoption éventuelle, reste peu mise en œuvre. Cela s’explique notamment par la rédaction ambiguë de la loi qui dissuade souvent les services sociaux de déposer une requête, la notion de « désintérêt manifeste » des parents étant sujette à interprétation.

Le texte propose la mise en place d’une « déclaration judiciaire de délaissement » fondée sur des critères plus objectifs et permettant une plus grande célérité dans la prise en charge de l’enfant délaissé.. Je ne doute pas que la poursuite du travail législatif sur ce point délicat du délaissement permettra d’aboutir à un texte encore plus respectueux des intérêts de l’enfant.

Enfin, l’article 20 a pour objectif d’encourager le développement du recours au retrait total de l’autorité parentale pour que les enfants accueillis à l’ASE par cette voie puissent eux aussi éventuellement faire l’objet d’un projet d’adoption. La rareté d’utilisation de cette procédure s’explique principalement par la réticence des professionnels à envisager une rupture du lien de filiation biologique. C’est la raison pour laquelle cet article prévoit le retrait de l’autorité parentale lorsque le parent s’est rendu coupable d’un crime ou délit sur la personne de l’autre parent ou de l’enfant. Sur ma proposition, la commission des affaires sociales a adopté un amendement qui laisse une liberté d’appréciation au juge afin de garantir que le dispositif proposé soit compatible avec les exigences constitutionnelles. Le juge devra ainsi procéder au retrait de l’autorité parentale « sauf si l’intérêt de l’enfant le justifie expressément ».

En complément de ces dispositions, la proposition de loi comporte plusieurs articles qui ne sont pas directement issus du rapport d’information que la commission nous avait confié, mais de réflexions menées parallèlement. Ils répondent eux aussi à l’objectif d’une meilleure prise en compte de l’intérêt de l’enfant dans le dispositif de protection de l’enfance.

L’article 13 prévoit la mise en place d’un accompagnement médical, psychologique et éducatif lorsqu’un enfant né sous le secret est reconnu par au moins l’un de ses parents. Il permet ainsi la mise en œuvre d’une préconisation émise par le Défenseur des droits dans le rapport relatif aux dysfonctionnements apparus dans le parcours de prise en charge de la petite Marina.

L’article 19 entend quant à lui renforcer la sécurité juridique du recours contre l’arrêté d’admission en qualité de pupille de l’Etat en définissant de façon plus précise les membres de la famille ayant qualité pour agir.

Quant à l’article 22, il propose d’inscrire expressément dans notre code pénal l’inceste sur mineur-e comme une infraction à part entière. Notre assemblée a déjà eu l’occasion d’adopter un dispositif comparable avant que celui-ci ne soit en partie censuré par le juge constitutionnel en raison de son imprécision. La solution proposée tire les enseignements de cette décision. Elle permet ainsi une prise en compte des violences et traumatismes spécifiques endurés par les enfants victimes d’inceste. Elle permettra, de ce fait, un suivi statistique plus fin des crimes et agressions sexuelles sur mineure-es, véritable fléau social s’il en est.

Madame la Présidente (ou Monsieur le Président), Madame la Ministre, mes chers collègues, par un heureux hasard de calendrier, nous entamons nos discussions sur cette proposition de loi relative à la protection de l’enfant quelques semaines après la célébration du vingt-cinquième anniversaire de la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant.

L’article 3 de cette convention dispose que « l'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits doivent guider toute décision le concernant ». Puissent nos travaux donner tout son sens à ce principe fondamental, intégré depuis 2007 à notre corpus législatif et permettre à chaque enfant rencontrant des difficultés familiales de trouver des solutions sur mesure lui permettant de se construire au mieux.

Il en va de notre responsabilité à leur égard !


 
 

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